Dans cette note d’Agnès Pannier-Runacher, écrite pour la Fondation Jean-Jaurès et présentée au cercle de giverny, une analyse de la « vétocratie », cette accumulation de procédures, normes et recours qui empêcherait la France de réaliser les projets nécessaires au citoyen. À l’instar des auteurs du best seller américain « Abondance », qui a remporté le prix du livre politique américain, cette impuissance publique nourrit la frustration des citoyens et ouvre un espace aux discours autoritaires. Face à cela, Agnès Pannier-Runacher démontre, exemples à l’appui, qu’il est vain de réclamer un grand soir de la simplification sauf à affaiblir les protections qui empêchent les projets prédateurs d’être menés à leur terme. Elle montre au contraire par des exemples concrets que quand le pouvoir politique est clair et que son action est constante, l’État sait mener ses projets à bien. Lucide sur les blocages de l’action publique française, elle propose des pistes concrètes pour réhabiliter une action publique capable de produire et restaurer la confiance avec les citoyens.

Résumé exécutif

« Réflexions sur l’abondance.
Comment sortir de la vétocratie ? »

Une note d’Agnès Pannier Runacher, députée du Pas-de-Calais et ancienne ministre, pour la Fondation Jean-Jaurès

Derrière un texte dense et un appareil de notes touffu, cette note pose une question éminemment politique : à l’instar du best-seller Abondance¹ d’Ezra Klein et Derek Thompson qui questionne la situation des EÉtats-Unis elle se demande en effet pourquoi les responsables politiques français ont-t-ils tant de mal à construire ce qu’ils promettent ? Députée du Pas-de-Calais, ancienne dirigeante d’entreprise et ministre sept ans de la « production » (Industrie, Énergie, Agriculture, Forêt, Eau, Mer), Agnès Pannier-Runacher y livre un diagnostic sans complaisance de la « vétocratie », ce système où un nombre croissant d’acteurs peut freiner des projets d’intérêt général sans qu’aucun ne soit comptable de cet échec.

Sa thèse centrale, et son enjeu politique : ce blocage n’est pas le fait de juges indociles ou de fonctionnaires obtus, c’est un problème plus profond de fonctionnement de nombre de pays occidentaux et une menace existentielle pour les démocraties libérales. Quand les mêmes objectifs sont répétés d’année en année sans effet visible, la défiance ne s’arrête plus au gouvernement en place, elle atteint la capacité d’action du régime lui-même et ouvre la voie aux approches autoritaires soutenus par les extrêmes.

Ce qui distingue cette note d’un énième plaidoyer pour la simplification, c’est son regard lucide et autocritique. L’auteure démonte trente ans de lois de simplification – trois rapports du Conseil d’État en vingt-cinq ans l’attestent – qui ont, par construction, souvent complexifié ce qu’elles prétendaient simplifier. Elle documente cette inflation (un code de l’environnement passé d’environ 250 000 mots en 2005 à 1,2 million en 2026, 14 000 projets productifs en attente d’autorisation à son arrivée à la Transition écologique fin 2024 pour un délai moyen de 2,5 ans et un doublement des contentieux sur les projets depuis le début des années 2000), mais aussi les mécanismes politiques, sociologiques, administratifs qui nourrissent cette situation.

Sur le fond, elle refuse les deux issues de secours qui structurent déjà le débat à la veille de 2027 souvent par manque de courage politique ou déni du réel. À droite, la tentation d’un « choc de simplification » par ordonnances, la remise en cause de l’État de droit ou le retrait symbolique du principe de précaution de la Constitution – qu’elle qualifie de fausse solution, rappelant qu’aucun cas concret de projet de construction bloqué sur ce fondement n’a pu lui être documenté. À gauche, la tentation du renoncement à produire et de la multiplication des normes, à laquelle elle oppose une « abondance » assumée mais sélective, réservée aux projets utiles aux citoyens.

Elle revendique ainsi un chemin de social-démocrate : ni le laisser-faire dérégulateur, ni le déni de l’urgence de construire pour répondre aux besoins des Français, mais un État qui choisit, priorise et assume ses choix au nom de l’intérêt général et de l’urgence climatique. Le point le plus disruptif de la note tient dans son message central : la loi n’est qu’un outil secondaire, et le dire coûte politiquement. Agnès Pannier-Runacher désavoue le réflexe le plus ancré de la vie politique française – légiférer pour exister. Elle affirme que ses résultats les plus tangibles comme ministre (réindustrialisation, plan de sobriété énergétique, accélération des renouvelables et du nucléaire) sont venus de leviers non législatifs – pilotage resserré, priorisation assumée, mobilisation et animation des maires et des préfets, appels directs aux entreprises, quand les deux lois qu’elle a fait voter au Parlement lui ont valu, à l’inverse, une exposition médiatique et politique sans commune mesure avec leur impact réel. Un impact moindre également que les acquis qu’elle a obtenu par la négociation européenne sur le nucléaire notamment.

Ses recommandations, pour l’essentiel, ne nécessitent pas de vote mais un changement de culture et d’attitude et surtout du courage et de la constance – et c’est précisément ce qui en fait la charge disruptive : elles ne sont pas des objets politiques de communication, mais des leviers opérationnels pour débloquer l’action. Et elles vont à l’encontre des réponses habituelles des partis politiques :

• Pas de nouveau « choc de simplification » législatif, mais une pause : une « dé-légifération » massive, par la voie de l’article 37 alinéa 2 de la Constitution, pour renvoyer au pouvoir réglementaire tout ce que le Parlement a capté au fil des amendements avec ceux qui vivent le droit sur le terrain et sous le contrôle du parlement. Cet exercice est couplé à une réinterrogation systématique du bien-fondé des autorisations et dérogations qui se sont sédimentées au fil du temps ;
• Une plus grande liberté d’initiative et de prise de risque laissée aux hauts fonctionnaires placés à des postes stratégiques, en ministère comme sur le terrain, et le recrutement des meilleurs talents, y compris venus en dehors de l’administration – ce qui suppose d’assumer un « spoil system » et de faire évoluer la doctrine de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique qui ferme aujourd’hui ce recrutement à des profils pourtant très compétents ;
• Une remise à plat de la frontière entre sanctions pénale et administrative, pour libérer les agents publics et les porteurs de projets de la peur du juge pénal, comme c’est le cas pour la commande publique qui n’est pas utilisée de manière stratégique par autocensure des acheteurs ;
• Un responsable identifié et redevable du délai global pour les projets ou les ensembles de projets jugés stratégiques – sur le modèle de la reconstruction de Notre-Dame, des Jeux Olympiques de Paris ou de l’aménagement de Dunkerque – plutôt qu’une approche en silos et une dilution des responsabilités entre parties prenantes ;
• La mesure et la publication systématique des délais réels de traitement des projets, chantier qu’elle affirme aujourd’hui quasiment inexistant, faute de données consolidées.

Ces leviers – parmi d’autres explicités dans la note – ne sont pas de simples astuces de gestion : ils s’appuient sur des succès qu’elle revendique comme les preuves les plus solides de sa thèse. La reconstruction de Notre-Dame (rouverte en décembre 2024, cinq ans et demi après l’incendie) et les Jeux olympiques de Paris n’ont pas seulement bénéficié d’un droit dérogatoire : ils ont été portés par une ligne politique claire et constante, ils font l’objet d’un consensus général, ils disposent d’un pilotage incarné par une personnalité identifiée disposant de vraies marges de manœuvre, et des moyens financiers correctement calibrés, quatre ingrédients qu’elle érige en méthode générale, transposable hors de tout contexte d’exception.

Elle applique la même grille d’analyse aux politiques de réindustrialisation ou de planification écologique menées avant la dissolution : la croissance de l’emploi industriel net (qui n’était pas arrivé sous un mandat présidentiel depuis près de 40 ans) ou la baisse des émissions de gaz à effet de serre la plus importante que la France ait connu (près de 10 % en deux ans entre 2022 et 2024) sont le fruit d’une politique assumée menée avec cohérence. Elle documente aussi le retournement : dès que la ligne politique se brouille ou que les dispositifs connaissent de l’instabilité, la confiance des ménages et des entreprises s’effondre et les parties prenantes temporisent, un mécanisme qu’elle a observé dans le ralentissement brutal de la rénovation thermique en 2025.

La comparaison européenne, enfin, désamorce par avance les analyses à l’emporte-pièce : l’Allemagne peine sur ses raccordements électriques et ses lignes nord-sud, le Royaume-Uni a vu le projet ferroviaire HS2 accumuler retards, surcoûts et annulations, les États-Unis sont toujours en train de construire la ligne ferroviaire à grande vitesse en Californie promise depuis des décennies, et l’exemple le plus radical, la fusion néerlandaise de 26 lois environnementales en un texte unique vient à peine d’entrer en application neuf ans après son vote avec des résultats peu concluants. Autrement dit : ni le degré zéro de la norme, ni la remise à plat intégrale du droit ne suffisent seuls à sortir de la vétocratie. C’est une manière, pour l’auteure, de couper l’herbe sous le pied de ceux qui promettent une martingale unique – législative, référendaire ou institutionnelle – et de recentrer le débat sur ce qu’elle considère comme le vrai levier : la méthode de gouvernement, plus que le volume de droit produit.

Le fil rouge de ces propositions, c’est la confiance et la concertation : elle ne se décrète pas par la loi, elle se construit par la constance : une ligne politique tenue dans la durée, des règles stables, des acteurs de terrain (élus locaux, entreprises, associations) remis en situation d’agir sans attendre l’aval du ministère. Elle rappelle aussi que, dans un monde devenu plus conflictuel, il ne faut pas faire preuve de naïveté : ce n’est pas un hasard si les politiques publiques engagées sur la défossilisation et leurs porteurs ont fait l’objet d’attaques construites pour les disqualifier ; le doute, semé délibérément, est une arme politique qui profite d’abord aux tenants du statu quo.

Avant les leviers opérationnels, la note pose deux préalables tout aussi politiques : former et planifier. Sur la formation, elle assume une critique frontale du débat public actuel sur l’écologie, jugé prisonnier de « réflexes de raisonnement simplistes », aussi bien chez ceux qui caricaturent les normes environnementales que chez ceux qui les défendent en bloc, et plaide pour le recours à des conventions citoyennes, des formations à destination des élus locaux et des entreprises dans le cadre du dialogue social. Sur la planification, elle rappelle la vertu de cette démarche pour donner de la visibilité aux acteurs de terrain, mais aussi pour mettre le doigt sur l’écart entre les ambitions affichées et la réalité physique des ressources, à la condition de ne pas fixer des objectifs qui « décrédibilisent l’exercice » au lieu d’assumer des impasses à retravailler.

Sa conclusion politique dépasse le seul champ de l’écologie et de l’industrie : elle appelle à réinterroger en profondeur le positionnement respectif de l’exécutif, du Parlement et des élus locaux. Elle souligne que la limitation du cumul des mandats et la suppression de la réserve parlementaire ont recentré l’activité des parlementaires sur la production d’amendements et de propositions de lois, sans renforcer leurs prérogatives pour peser sur les choix politiques stratégiques ou pour mieux contrôler l’action du gouvernement, tandis que les gouvernements ont été pris dans le piège de la gestion des urgences et du micro-management au détriment des élus de terrain. Elle referme la note sur une formule qui résume sa vision : sortir de la vétocratie ne signifie pas moins de démocratie, moins de droit ou moins d’écologie, mais « une démocratie qui décide, un État qui sait exécuter et des élus locaux qui construisent sans injurier l’avenir », jusqu’au clin d’œil final, qui retourne l’acronyme honni du militantisme anti-projets : passer du NIMBY (« Not In My Backyard ») au YIMBY « Yes In My Backyard !».

« Réflexions sur l’abondance. Comment sortir de la vétocratie ? »

• Source : https://www.jean-jaures.org/publication/reflexions-sur-labondance-comment-sortir-de-la-vetocratie/

1. Ezra Klein et Derek Thompson, Abondance. Comment bâtir l’avenir que nous désirons, Paris, Arpa, 2026. ↩︎