Quels principes et quelles priorités se fixer pour les infrastructures de demain ? Fruit de près de 40 auditions (ministères, opérateurs, régulateurs, collectivités, associations environnementales, chercheurs), le rapport du Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan propose un « plan Freycinet pour le XXIe siècle » : une vision de long terme, quatre priorités nationales et des recommandations pour renouveler notre vision et la gouvernance de nos infrastructures.

Synthèse

Du plan Freycinet de 1879 aux grands programmes ferroviaires, énergétiques et numériques du XXe siècle, la France a hérité d’un patrimoine d’infrastructures d’une richesse exceptionnelle. Mais il vieillit et le retard d’investissement s’accumule. Dans un contexte budgétaire contraint et avec la nécessité de prendre en compte les exigences climatiques et environnementales, il apparaît nécessaire de passer du paradigme de la construction systématique à celui de l’entretien, du renouvellement, de la régénération, voire de la reconversion ou de la réorientation du patrimoine existant.

Un changement de paradigme

Grand programme d’équipements et de modernisation des transports, le plan Freycinet de 1879 prévoyait la construction et la réhabilitation de 18 000 kilomètres de voies de chemin de fer, 1 400 kilomètres de canaux et 76 ports. Il est un exemple historique de planification en matière d’aménagement du territoire, de travaux publics et d’infrastructures, qui visait un double dessein : la croissance économique et la cohésion nationale. En ce sens, prendre aujourd’hui appui sur ce grand programme est une manière de tenter de dessiner une vision unifiée des grands projets d’infrastructures et de l’aménagement du territoire national dans le temps long, à même de faciliter leur planification et relégitimer la décision publique.

Ensuite, s’appuyer sur le plan Freycinet de 1879 permet également de prendre la mesure de l’ampleur du patrimoine d’infrastructures construites depuis le XIXe siècle. Au-delà même de l’héritage du plan Freycinet de 1879, le XXe siècle et le début du XXIe siècle ont été marqués par le développement de nombreuses infrastructures dans les domaines des transports, de l’énergie, du numérique et de l’eau : réseau routier et autoroutier, réseau ferroviaire (lignes à grande vitesse principalement), réseau aéroportuaire (dont l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle est emblématique), réseau de télécommunications et numérique (réseau téléphonique, plan fibre), parachèvement des réseaux d’eau potable et d’assainissement, développement de la production d’énergie hydraulique (barrages) ou nucléaire (plan Messmer) et des réseaux de transport et de distribution de gaz et d’électricité.

Ainsi, le paradigme de la construction s’impose moins au XXIe siècle dans un pays détenant un héritage consistant qu’il convient de valoriser : la nécessité de nouvelles infrastructures est moins évidente qu’aux XIXe et XXe siècles – ce qui ne signifie en aucun cas un abandon ou une négligence des infrastructures, au contraire. Ainsi, les besoins d’entretien, de renouvellement, de régénération, voire de reconversion ou de réorientation du patrimoine existant doivent être priorisés, par rapport à la création de nouvelles infrastructures. Et ce d’autant plus que les contraintes actuelles pesant sur le déploiement des projets sont fortes et doivent être anticipées : financement dans un contexte budgétaire contraint, prise en compte des exigences environnementales et climatiques.

Enfin, prendre appui sur le plan Freycinet de 1879 permet d’en tirer les limites à ne pas reproduire au XXIe siècle :

• d’une part, la planification centralisée telle que pensée par Charles de Freycinet ne peut continuer d’être envisagée dans un État membre de l’Union européenne (UE) et décentralisé. La vision nationale des infrastructures doit pleinement intégrer la dimension européenne et être déclinée dans le cadre d’une coproduction avec les territoires ;
• d’autre part, le plan Freycinet de 1879 est représentatif d’une époque de développement massif des infrastructures, qui a permis à la France de se doter de réseaux performants, mais qui a aussi comporté des investissements dont l’utilité s’est révélée faible a posteriori, faute d’une parfaite anticipation des besoins et des évolutions technologiques. La concurrence rapidement faite au plan Freycinet par de nouveaux modes de transport et de nouveaux usages et l’abandon précoce de nombreuses nouvelles lignes ferrées rappellent ainsi que les besoins, les usages ainsi que les services associés aux infrastructures doivent contribuer au socle de la réflexion autour des grands projets d’infrastructures, imposant de ne pas bâtir de l’infrastructure pour de l’infrastructure.

Ainsi, un plan Freycinet pour le XXIe siècle doit opérer un changement de paradigme dans la politique des infrastructures et des grands projets, passant d’une logique de développement massif d’infrastructures à une logique d’intensification de la valeur des infrastructures centrée sur l’usage et les services leur étant associés.

Une politique d’infrastructures adaptée aux grands défis du XXIe siècle

La politique d’infrastructures s’inscrira, dans les prochaines décennies, dans un environnement politique, social, écologique et géopolitique renouvelé, qu’elle devra nécessairement intégrer pour être pleinement en prise avec le réel : changement climatique, vieillissement de la population, contrainte budgétaire forte, héritage patrimonial abondant et précieux, numérisation croissante de la société et de l’économie, impact du déploiement de l’IA, ruptures technologiques nouvelles, enjeux de compétitivité exacerbés, exigences démocratiques renouvelées, besoin d’associer à la décision les citoyens et les différents échelons de décision, notamment territoriaux, tension sur les ressources (minéraux critiques, eau, foncier, etc.), environnement géopolitique international en permanente recomposition, approfondissement de l’intégration européenne.

C’est ainsi qu’un plan Freycinet pour le XXIe siècle doit viser d’abord à adapter la politique nationale d’infrastructures aux grands défis du XXIe siècle. Ces défis sont articulés autour de trois principes majeurs :

• la protection de l’environnement, dans un contexte de changement climatique : les infrastructures ont désormais un rôle pluriel à jouer, que ce soit en termes d’adaptation, d’atténuation, de santé et de qualité de vie, de préservation du vivant et des ressources et infrastructures naturelles.
• la consolidation de la cohésion nationale : les infrastructures jouent un rôle structurant de désenclavement des territoires et d’équité territoriale, notamment en matière d’accès aux services essentiels, d’offre culturelle, de mobilité des personnes et des biens ou encore d’accès aux technologies numériques.
• la recherche de la prospérité : les infrastructures ne doivent plus seulement assurer la compétitivité d’un territoire, mais également sa capacité à garantir la souveraineté économique du pays, sa réindustrialisation, les productions vitales pour la Nation ainsi que les besoins de la sécurité nationale.

• Dans ce contexte, un plan Freycinet pour le XXIe siècle vise d’une part à faire mieux avec le patrimoine existant, par sa régénération, sa modernisation, l’évolution des usages associés et l’amélioration du service (fréquence, fiabilité, propreté, sécurité, intermodalité notamment), avant d’envisager de créer une nouvelle infrastructure. Cette réflexion pose également la question de la fermeture, de la requalification ou de la transformation de certaines infrastructures pour en intensifier la valeur et dont l’usage est devenu limité ou anachronique.
• D’autre part, ce plan doit également viser à développer les nouvelles infrastructures qui demeurent nécessaires dans certains domaines et pour répondre à des besoins avérés, dans une logique de priorisation à la lumière des principes structurants mentionnés supra.

Quatre priorités doivent guider la réalisation des projets d’infrastructures pour le XXIe siècle

Pour ce faire, un plan Freycinet pour le XXIe siècle définit quatre priorités fortes et partagées pour déterminer les infrastructures qui devront être construites, maintenues (régénérées et modernisées), adaptées ou abandonnées dans les prochaines décennies. Ces priorités visent à construire une France résiliente, prospère, solidaire et qui, surtout, développe une nouvelle relation à ses infrastructures, considérées moins comme des fins en soi que comme des moyens pour atteindre nos priorités nationales.

1. Protéger la nature : mieux reconnaître et intégrer les « infrastructures naturelles » critiques pour la Nation dans la conception et les choix des infrastructures

La mobilisation d’un nouveau concept d’« infrastructures naturelles » permettrait une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux, en mettant les milieux naturels au même niveau d’arbitrage que les ouvrages construits. Le point clé n’est plus seulement de dire, dans une perspective écologique, que la nature mérite d’être préservée pour elle-même mais qu’une zone humide, un fleuve, une nappe, une forêt, un cordon dunaire ou un corridor écologique sont tout aussi indispensables au fonctionnement du pays que les infrastructures – tels une route, un barrage, une centrale, un port ou une ligne électrique –, voire qu’ils sont nécessaires au fonctionnement même de ces infrastructures.

2. Pérenniser les infrastructures existantes qui demeurent pertinentes : garantir une continuité de services dans un monde à +4 °C

Pour répondre aux enjeux du XXIe siècle, il est impératif de fixer une priorité nationale d’adaptation au changement climatique, de robustesse et de résilience des infrastructures, notamment les plus critiques, afin de garantir la continuité de services dans un climat projeté à +4 °C¹ en France à l’horizon 2100. Cela nécessite une priorisation des financements, via des lois de programmation pluriannuelles et un Fonds national d’adaptation climatique des infrastructures, et une amélioration de la connaissance de l’état des infrastructures. Loin de nécessiter une réponse unique et uniforme, cet objectif suppose la coexistence de trois logiques d’action en fonction des contextes territoriaux : protéger là où c’est soutenable, créer des alternatives quand cela est nécessaire, reconfigurer (déplacer, organiser une fermeture temporaire ou accepter un niveau de service différent) quand c’est inévitable.

3. Mettre les infrastructures au service de nouveaux usages et services décarbonés

Garantir en tout point du territoire national l’accès à une énergie souveraine, bas carbone et abordable.

Le domaine énergétique concentre des besoins en infrastructures nouvelles afin de répondre, à l’horizon 2050 et à l’échelle nationale, à quatre objectifs cumulatifs : garantir l’accès à une énergie abordable (éradiquer la précarité énergétique), souveraine et bas carbone. Cette priorité passe, en premier lieu, par la substitution des usages électrifiés et bas carbone, largement produits sur le territoire, aux hydrocarbures importés, et le développement de la production électrique décarbonée sur le territoire national (nucléaire, renouvelables).

Garantir en tout point du territoire national l’accès à des infrastructures numériques de qualité, souveraines, protégées et soutenables.

Le domaine numérique concentre des besoins en infrastructures nouvelles afin de garantir, à l’horizon 2050 et à l’échelle nationale, un accès numérique de qualité à tous. Cela nécessite la poursuite du déploiement des infrastructures de très haut débit (fibre, 4G/5G) et l’implantation de centres de données sur le territoire national. Ce déploiement est fortement conditionné à des objectifs de souveraineté numérique (acteurs souverains, offres qualifiées SecNumCloud), de protection et résilience des infrastructures nouvelles et existantes (protection physique et cyber), et de soutenabilité environnementale (maîtrise de l’empreinte énergétique, hydrique et foncière des centres de données notamment).

Garantir en tout point du territoire national l’accès à un service décarboné et abordable de transport du quotidien.

Permettre à chaque Français d’accéder, à proximité de son domicile, à un service de mobilité décarboné et abordable repose moins sur le développement de nouvelles infrastructures que sur l’évolution de l’usage et des services associés aux infrastructures de transport existantes vers des usages décarbonés, nécessitant des investissements et des adaptations importants. Atteindre un tel objectif en tous points du territoire national suppose la conception puis la mise en œuvre de stratégies territoriales différenciées : massifier et améliorer les services de transport en commun décarbonés dans les territoires urbanisés et pour les liens interurbains, décarboner les liaisons centre-périphérie sur le modèle mis en place par les services express régionaux métropolitains (SERM), et prioriser la décarbonation de l’usage de la route (véhicules électriques abordables, bientôt autonomes ; autopartage, co-voiturage) pour les territoires faiblement urbanisés.

4. Des infrastructures créatrices de valeur : mieux capter la valeur des flux européens et internationaux croissants sur nos infrastructures nationales

La France est et a toujours été, par le fait même de sa géographie, un pays-carrefour au sein de l’Union européenne, en matière de transport comme d’énergie. L’intensification attendue de ces flux nécessite le développement ou l’adaptation des infrastructures nécessaires à leur décarbonation et implique de nombreuses externalités négatives. Cette situation doit ainsi impérativement être accompagnée d’une meilleure captation et d’un juste partage de la valeur ajoutée ainsi créée sur notre sol, via notamment la généralisation des contrats de corridors européens, la création de tarifs préférentiels pour certains flux, le renforcement de l’écocontribution des poids lourds, ainsi que l’affectation des recettes des mesures fiscales supplémentaires aux infrastructures concernées et à leur décarbonation.

Conclusion

Dans un contexte contraint et marqué par des défis multiples, la France doit être capable d’orienter et de planifier les investissements dans la durée. L’enjeu est de construire une planification sélective, productive, sociale et territoriale : capable de hiérarchiser les priorités, de préserver les capacités d’investissement futures du pays et de garantir aux citoyens comme aux entreprises un accès durable aux services essentiels. Pour y parvenir, plusieurs préconisations mériteraient d’être explorées : création d’un Comité interministériel de grands projets stratégiques, associant l’État et les régions, pour contribuer à la définition des objectifs, des calendriers et de la programmation des projets ; organisation tous les deux à trois ans d’une Conférence nationale de l’aménagement du territoire permettant de tracer les contours, de valider les orientations et d’assurer le suivi d’un schéma national des infrastructures et d’aménagement du territoire ; mise en place d’un rapport annuel annexé aux lois de finances consacré à la « dette grise » infrastructurelle.

Edito de Clément Beaune, Haut-commissaire à la Stratégie et au Plan

Rapport – Quel aménagement du territoire français en 2050 ? Un plan Freycinet pour le XXIe siècle

Rapport de la mission présidée par Michel Lalande

1. Conformément à la Trajectoire de référence de réchauffement pour l’adaptation au changement climatique (TRACC). ↩︎