L’observatoire lance le défrichage de son nouveau chantier annuel 2012-2013 sur les moyens de financer le développement durable local. Comment, dans un contexte de crise économique et de crise des finances publiques trouver les moyens de construire cet avenir souhaité ? Comment s’inspirer d’une conjoncture particulièrement difficile pour inventer de nouveaux leviers financiers, repenser des modes de financement classique (bancaires…), s’appuyer sur les expériences étrangères, trouver les moyens de financer les politiques territoriales de développement durable ? Premiers éléments…
AGENDA 21 ET FINANCES LOCALES : QUELLES SOLUTIONS POUR UN DEVELOPPEMENT DURABLE LOCAL ?
Après la participation des acteurs en 2011, l’action sociale en 2010 et le développement économique local en 2009, l’Observatoire national des agendas 21 locaux abordera en 2013 la manière dont le développement durable peut contribuer à répondre à la crise économique actuelle. D’un côté, les ressources financières des collectivités locales se réduisent tandis que la dépense publique est fortement sollicitée. L’action publique locale est mise au défi de répondre dans l’urgence aux conséquences humaines et sociales de la crise tout en s’engageant dans une transition écologique et énergétique et vers un développement durable. Progresser vers une transition écologique des territoires pose la question à la fois des moyens d’action propres des collectivités locales, en particulier financiers, mais aussi des autres ressources locales, du rôle des différents acteurs (associations, entreprises, citoyens…), des innovations à stimuler et les réponses à apporter. L’objectif de ce programme de travail de l’Observatoire national des agendas 21 locaux pour 2013 est d’étudier les pistes possibles pour les territoires pour faire face à la crise économique à travers la transition écologique. De nombreuses actions peuvent y contribuer. Parmi celles-ci, les économies de flux (énergie de chauffage, eau, électricité), les réseaux communicants, l’aménagement des espaces, la multimodalité dans les transports, la préservation de la biodiversité, le recyclage, la valorisation des ressources renouvelables…. L’enjeu est de faire émerger les solutions possibles et les moyens de les généraliser… Le développement durable s’est jusqu’à présent trop intéressé au court terme Le difficile financement des actions vers un développement durable met en évidence un quiproquo : en réaction par rapport à un horizon d’intérêt économique des choix de plus en plus à court terme, les promoteurs du concept de développement durable ont légitimement insisté sur l’indispensable cohérence stratégique à long terme. Mais avec l’effet pervers que lorsque la crise renvoie à des préoccupations nécessairement immédiates telles que l’emploi, la lutte contre la précarité, alors la question du développement durable se trouve écartée des priorités puisque ressentie comme ne s’intéressant qu’au long terme. Dès lors, l’organisation de cet atelier de l’Observatoire national des agendas 21 locaux vise à l’inverse à rechercher toutes les voies par lesquelles le développement durable peut contribuer à apporter des réponses à la crise à court terme tout en gardant sa cohérence stratégique de long terme. Jusqu’à présent, les actions de développement durable sont surtout vécues comme source de surcoût sans rentabilité sensible après un volume d’investissement initial souvent élevé. Les premiers rapports de développement durable publiés en 2011 ont en majorité éludé les aspects budgétaires, alors que ceux-ci devaient y figurer afin d’infléchir sur les choix stratégiques et financiers des territoires ! Par ailleurs, les tentatives de comptabilité verte n’ont pas pour le moment remporté un grand succès tandis que les pratiques usuelles de comptabilité publique peuvent constituer des obstacles (règle de l’annualité budgétaire, séparation investissement et fonctionnement, modalités d’appel d’offres…). En outre, les responsables financiers des collectivités n’intègrent guère ces dimensions de développement durable dans leurs politiques sectorielles de la collectivité. Réponse aux crises financières, économiques et sociales et avancée vers une transition écologique Financer la transition des territoires – Propositions pour les Agendas 21 Pour introduire la thématique de l’atelier 2013 de l’Observatoire national des agendas 21, cette question sera abordée dans les directions suivantes : – Bien compter et adopter une approche en coût global, – Intégrer les coûts externes – Le développement durable, une source d’économies – Progresser dans le sens de la résilience des territoires – Le rôle de la commande publique – Les moyens à mobiliser pour financer la transition écologique des territoires – Les collectivités locales acteurs centraux du financement du développement durable – La contractualisation et le partenariat territorial
1 – Bien compter : adopter une approche en coût global
Les choix économiques tant publics que privés sont souvent effectués à partir d’un angle de vue restreint : comparer les investissements à consentir sans tenir suffisamment compte des dépenses ultérieures (fonctionnement, maintenance, fin de vie). Ainsi, on achète une voiture surtout sur la base de son prix d’achat sans souvent faire le calcul de son coût ultérieur en carburant. Les choix effectués sans analyse en coût global risquent souvent de s’avérer en réalité les moins économiques. Il s’agit là d’une attente de « sincérité » au sens comptable du terme de l’économie de marché pour d’abord mieux représenter la réalité des coûts réels actuels. L’application du coût global est de l’ordre de l’adoption d’un règlement intérieur de la collectivité qui doit ensuite être transmis à tous les soumissionnaires pour des marchés, notamment d’études, afin que leur réponse à un appel d’offre respecte bien cette clause alors devenue éliminatoire.2 – Intégrer les coûts externes
La démarche précédente peut être étendue à d’autres coûts que ceux directement payés par l’usager (particulier, collectivité ou entreprise). Il s’agit de coûts externes, qui d’une façon ou d’une autre seront un jour ou l’autre à la charge de la Collectivité. Il s’agit de : – les effets de la hausse des prix des ressources naturelles et leur raréfaction progressive (énergie, eau, matières premières, productions agricoles…), – la prévention des pollutions, nuisances et risques environnementaux et la réparation de ceux qui surviennent, – la valeur du carbone à intégrer, – les impacts sanitaires, – la dégradation de l’environnement et de la biodiversité, – les effets sociaux liés à la précarisation et la hausse du chômage,… Ces coûts doivent davantage être intégrés dans les choix publics. Néanmoins, les tentatives d’évaluation de ces coûts externes rencontrent de grandes difficultés, car leur estimation est très difficile et est l’objet d’écarts d’appréciation selon les experts. Il n’empêche que les prendre en compte, même avec des valeurs provisoires, vaut mieux qu’en faire l’impasse. La priorité est d’intégrer une hausse des prix des énergies et d’une valeur du carbone.3 – Le développement durable source d’économies
La crise rend nécessaire la réalisation d’économies budgétaires. De nombreux investissement peuvent y contribuer. Il faut d’ailleurs noter que la comptabilité publique ne permet pas de distinguer directement les investissements qui induisent des charges supplémentaires de ceux qui engendrent des économies. Tous sont additionnés pêle-mêle des postes de dépenses. L’environnement (eau, énergie…) et l’action sociale, les affaires scolaires, sont des postes de dépenses très lourds pour les collectivités locales (cf. propos au 95ème Congrès des Maires) alors qu’ils constituent l’ADN du développement durable des territoires. Intéresser au développement durable passe donc – avant toute chose – par gagner en crédibilité en réduisant les dépenses d’une collectivité. Les principales sources d’économies d’une collectivité en interne sont : – les économies d’énergie (l’éclairage, le chauffage dans la triple dimension : efficacité énergétique, substitution d’énergie et comportement des agents et des usagers), les flottes de véhicules, la détection de présence et la programmation horaire d’occupation des locaux, l’informatique, l’eau chaude, … (avec un souci particulier sur les écoles primaires et les équipements sportifs aux consommations d’énergie particulièrement importantes), – l’optimisation de la gestion des déchets, – l’amélioration de l’utilisation des transports collectifs, – l’optimisation de l’utilisation des différents consommables (informatique, papier…).4 – Le rôle de la commande publique
Les collectivités locales sont le premier investisseur public (avec 70% des investissements dans le bâtiment et les travaux publics : enseignement, transport, santé). Elles avaient relativement maintenu leur niveau d’investissement depuis 2009, malgré la crise, mais elles sont maintenant confrontées à des difficultés croissantes. Les collectivités locales disposent d’une capacité déterminante d’action du fait de leur rôle territorial décisif dans la commande de marchés et donc de dynamisation des acteurs économiques notamment dans le secteur du bâtiment. Elles peuvent ainsi agir sur les pratiques des entreprises à travers la commande publique en introduisant des critères forts de développement durable dans leurs marchés. Le code des marchés publics a été modifié en décembre 2011 afin de mieux intégrer des facteurs environnementaux et de développement durable.5 – Les collectivités locales, acteurs majeurs du financement du développement durable
Le troisième acte de la décentralisation induit pour le moment un flou, avec des ressources fiscales en baisse du fait de la crise économique et un gel récent des dotations de l’Etat. Tout cela inquiète les collectivités sur le maintien de leurs ressources et de leurs capacités à absorber de nouvelles charges (scolaires, sociales, énergétiques…). Ainsi, alors que se recompose le paysage autour de la future banque publique d’investissement et qu’est envisagée la création d’une agence de financement des collectivités locales, les collectivités cherchent les moyens de réduire leurs dépenses et attendent des mesures de l’Etat et un engagement des banques compte tenu de leur évidente garantie de solvabilité (baisse des taux d’emprunt notamment). Conjugués à la difficulté de mobiliser des aides financières et des prêts bancaires depuis la faillite de Dexia, elles craignent de ne pouvoir à court terme maintenir certains services auprès des populations. En 2012, même si les collectivités ont tenu compte des contraintes sur les ressources et ont comprimé les dépenses de fonctionnement notamment de personnel, leurs capacités de financement d’actions nouvelles sont en nette réduction. L’enjeu est donc de trouver de nouveaux moyens d’action pour dégager de nouvelles capacités d’initiative.6 – Les moyens à mobiliser pour financer la transition écologique des territoires
– La faible autonomie fiscale des collectivités locales en France La centralisation française a eu pour effet, au nom de l’égalité des citoyens devant l’impôt et du principe de péréquation tarifaire qui en découle (l’un des points d’accord du Conseil National de la Résistance pour la Libération) a eu pour effet dans cette conception française de réduire les capacités d’initiative fiscale des collectivités. Bien évidemment, les élus des collectivités locales sont sous la pression directe des citoyens et des acteurs économiques quant à la fixation du niveau de la fiscalité territoriale. L’augmentation de la pression fiscale par les collectivités trouve sa limite dans l’accroissement dramatique des inégalités en France avec maintenant environ 20% de la population en situation de précarité continue ou discontinue. Si la France présente un niveau de pessimisme plus profond que la plupart des autres pays, c’est avant tout parce les collectivités locales ont beaucoup moins qu’ailleurs des moyens d’assurer la solidarité et de stimuler les activités économiques. Il s’agit maintenant d’étudier les possibilités de ressources nouvelles de la part des collectivités locales. – La faible capacité d’initiative fiscale des collectivités territoriales et locales Les capacités des collectivités locales à articuler leurs ressources propres avec celles des autres acteurs financiers sont faibles en France, même si elles progressent. Cela se traduit par des documents d’urbanisme et prospectifs de nature essentiellement qualitatifs. – Mobiliser les capacités locales de financement La mondialisation de la finance a évolué dans un sens contradictoire avec un financement en circuit court des investissements vers un développement durable à partir de l’épargne locale. Il faut donc reconstruire des liens de confiance et d’initiative. En effet la réduction des risques bancaires passe largement par la capacité par la proximité à évaluer le sérieux et les résultats des investissements. – Le financement du Grenelle Si le Grenelle de l’environnement a débouché sur des points d’accord, force est de constater que près de 5 ans après ces accords d’octobre 2007, les capacités d’investissement n’ont pas suivi. Cela pointe la nécessité, dans un contexte de grave crise économique et financière, de travailler activement à conjuguer des financements publics et privés. Plus globalement, trop souvent le législateur fixe des obligations et des normes aux territoires avec des échéances comminatoires envers différents acteurs notamment publics sans préciser les moyens de financement des dites actions. – La fiscalité pollueur-payeur La réalité actuelle est que le financeur des actions dans le sens d’une transition écologique est rarement le bénéficiaire des avantages induits. C’est le cas pour ce qui concerne les pollutions, la maîtrise de l’énergie, la réduction des risques, la gestion des déchets et surtout la lutte contre le changement climatique et la protection de la biodiversité. – Le développement de l’économie sociale et solidaire, des filières vertes Il s’agit là de la nécessité d’une stratégie qui doit être claire de construction de nouvelles filières que celles-ci soient exemplaires d’un point de vue écologique ou sociale. L’Atelier organisé par l’Observatoire devra dégager en la matière les pistes proposées par les innombrables initiatives en la matière.7 – La mobilisation des richesses endogènes au territoire
Le territoire est le lieu où s’organisent les identités, les relations sociales, culturelles, économiques et politiques. C’est donc le premier lieu où peuvent se construire des arbitrages et s’affirmer des choix. Pour que la mutation des territoires vers un développement durable soit effective, il faut des organisations territoriales efficaces, préoccupées d’améliorer des conditions de vie des populations par la lutte contre la précarité, de réduire les inégalités, d’attirer les entreprises, d’assurer une offre suffisante de logements, de protéger les territoires fragilisés, d’intégrer les populations immigrées et de renforcer les activités économique des zones rurales souvent reléguées à un rôle de cités dortoirs… Cela passe par la capacité à susciter des partenariats, à développer localement des moyens financiers, et de relocaliser la richesse sur le territoire. Cela passe d’abord par : – L’identification de nouvelles filières, liées aux ressources et enjeux du territoire dans un contexte qui a beaucoup changé notamment par rapport à la période de bas prix des énergies ; – Cette optimisation passe par l’engagement en direction d’une économie circulaire, en poussant à la valorisation des coproduits, des déchets/matières premières, de la chaleur entre entreprises (ou autres acteurs du territoire) ; – Le développement d’une économie de fonctionnalité, c’est-à-dire de passer d’une économie qui privilégie par rapport à un accès par la propriété (voiture, logement…) un accès directement par un service (covoiturage, auto-partage, location) avec la fluidité d’accès permise dorénavant par les nouvelles technologies de communication (smartphones, GPS, internet) ; – Une volonté de territorialisation de l’économie, des activités et donc de la richesse. – De développement d’initiatives collectives du type plan de déplacement interentreprises. Ainsi, s’engager dans une meilleure organisation et progresser vers un développement endogène est une des voies pour mobiliser des ressources locales et les réinvestir sur le territoire.8 – L’ancrage des activités économiques
L’accroissement du chômage impose de passer d’une logique de localisation d’activité à celle, plus pérenne, d’ancrage c’est à dire en construisant des liens forts pour l’entreprise avec les milieux économiques et universitaires et surtout en poussant à conclure des partenariats et des sous-traitances locaux. Cela débouche sur une réelle création de valeur ajoutée pour le territoire. Cela revient à générer des activités non délocalisables, c’est-à-dire ne subissant pas la concurrence internationale. Que ce soit parce que leur production est par essence locale (comme l’éducation, les commerces, les services de proximité, les circuits courts alimentaires…), parce que priment des critères de qualité : (alimentation bio,…), parce que l’offre des produits répond à d’autres critères que celui du prix (les loisirs culturels,…), soit enfin que l’activité soit le fruit d’un écosystème territorial particulier (valorisation des énergies renouvelables, produits de terroir…). L’une des principales difficultés des PME française résulte de leur difficulté à grandir faute d’un environnement favorable qui découlerait d’un meilleur ancrage.9 – La contractualisation et le partenariat territorial
L’une des difficultés françaises est que les collectivités se limitent facilement à raisonner dans le cadre étroit de leurs compétences institutionnelles (bien plus restreintes que dans d’autres pays). La solution à cette difficulté est souvent exprimée en termes de suppression de niveaux institutionnels. Mais c’est oublier la valeur de la contribution de près 500.000 élus bénévoles dévoués à l’intérêt public et surtout les potentiels de coopération entre collectivités publiques dès lors que se diffuse une culture de partenariat. Exprimer cela ne signifie pas que des simplifications administratives ne sont pas possibles (notamment dans le cadre de la réforme territoriale en cours). Cela pointe le fait que supprimer des acteurs ne supprime pas forcément des coûts dès lors que ces fonctions devraient être assurées par d’autres, du secteur public ou du secteur privé. Il est donc nécessaire de rechercher de nouvelles formes de coopération entre les acteurs économiques, sociaux et les collectivités pour ouvrir des perspectives pour mieux répondre aux besoins des populations. Il est convient de raisonner en termes d’interterritorialité, en articulation entre les différents niveaux territoriaux et le national (avec souvent désignation d’un chef de file – la Région). Cette orientation est claire pour les plans climat-énergie territoriaux : leur concrétisation ne peut se faire que grâce à une contractualisation entre autorités publiques, opérateurs (publics ou privés), entreprises, banques, associations, particuliers. En outre, le Grenelle de l’environnement invite à ce titre à la contractualisation autour de l’agenda 21 : il s’agit de favoriser les démarches de projet territorial sur la base d’une contractualisation avec les acteurs locaux pour démarcher par exemple les banques sur l’investissement, pour faciliter l’orientation de l’épargne locale vers des projets de proximité). Les territoires, dans cette logique, développent des stratégies diverses, parmi lesquelles : – La réorientation stratégique : c’est le cas par exemple, avec des reprises par les collectivités des délégations de services en régie : transport, eau, par exemple ; – L’animation de réseaux impliquant les acteurs économiques, les acteurs associatifs, les syndicats et acteurs de la finance …10 – La mise en place de financements innovants
Renouveler les modalités de financement de l’action territoriale est essentiel pour la mutation du système productif local. Il s’agit de stimuler les expérimentations et les projets permettant d’impliquer les acteurs du territoire et les habitants dans les projets locaux. Parmi eux, on peut citer deux aspects importants du renouvellement des modalités des finances locales : la mobilisation de l’épargne locale, privée ou publique (livrets A, livrets développement durable) et l’implication partenariale privée pour le financement de projets de développement local. – Pour faire face à la difficulté de financer un certain nombre de projets, des alternatives au financement classique du développement local ont vu le jour. La finance solidaire, basée sur un principe d’épargne solidaire, en est l’exemple classique. A travers elle, c’est de nombreux projets dans l’accompagnement de l’emploi, le social et le logement, l’environnement, la solidarité internationale qui peuvent voir le jour. – Les sociétés publiques locales (SPL) qui se substituent aux anciennes SEM permettent d’inscrire des activités dans des règles claires de gestion mais dans un cadre précis de poursuite de l’intérêt général. – Des expérimentations telles que les monnaies locales constituent de nouvelles façons de mobiliser une capacité d’agir sur un territoire le plus souvent dans un sens social et de création d’emplois du fait d’un réinvestissement local immédiat. Plus de 300 monnaies locales de ce type existent actuellement dans le monde avec des objectifs, des amplitudes et des degrés de fongibilité avec la monnaie nationale différents. – Les alternatives au financement classique : la finance solidaire et autres initiatives ayant pour caractéristique d’accepter un investissement patient c’est-à-dire à rentabilité financière peu rapide mais compensée par un faible risque et surtout un fort soutien et ancrage territorial. – Pour construire un projet contractuel, certains territoires organisent des conférences de financeurs, proposent de nouveaux modes d’implication comme les budgets participatifs, lancent des fonds d’épargne citoyen, se portent garant de projets d’investissement ; des acteurs privés réfléchissent à une tarification progressive en fonction de l’investissement initial et de l’économie faite à long terme … – Ainsi, de nombreuses expériences ont fleuri : les partenariats public privé, les fonds d’investissement, les contrats de performance énergétique, les banques de temps, le micro crédit … Il faudra dans cet atelier approfondir les bilans à tirer de ces pratiques.11 – Innover pour de nouveaux soutiens au développement durable
Face à ces différentes options qui s’ouvrent pour financer le développement durable, les acteurs ont besoin d’outils nouveaux notamment de nature juridique pour l’action : L’ouverture d’un droit à l’expérimentation. Ce n’est pas sans raison que rechercher des expérimentations probantes nécessite souvent de passer des frontières (vers l’Allemagne, le Danemark, l’Angleterre, l’Espagne…). Il y a une raison à cela, c’est que les collectivités locales peuvent y produire du droit opposable d’ailleurs avec accord des autorités nationales dès lors que celui-ci ne sert à valider un refus d’application de la réglementation nationale mais bien à défricher une nouvelle voie de progrès, d’ailleurs soumise à évaluation pour une possible généralisation ultérieure. Une telle pratique ne constitue en aucun cas une recherche de dérogation mais permet au contraire d’ouvrir une voie nouvelle –ensuite généralisable– qui du fait d’une expérimentation pourra éviter, à partir de réalisations ponctuelles, des difficultés, des obstacles ou des dysfonctionnements précoces. L’expérimentation est donc au bénéfice de tous.12 – Comment financer la préservation du capital naturel ?
La biodiversité constitue un facteur essentiel de productivité du patrimoine naturel et d’amélioration voire de stabilité des rendements agricoles (notamment par la pollinisation, le maintien de la qualité de l’humus…). La préservation de la biodiversité ne peut être organisée qu’au niveau local sans disposer des moyens. La question se pose de savoir comment cette responsabilité pourrait être partagée financièrement entre les différentes échelles nationales et territoriales, selon les enjeux. A celle-ci s’ajoute celle de la nécessaire implication des responsables des pollutions et des dégradations afin de diminuer les dégradations selon un principe de préservation plutôt que de réparation. Un enjeu évident concernant l’eau. Un point majeur d’application : la préservation de la biodiversité dans les réserves foncières non bâties pourrait être solutions à condition d’organiser leur financement.13 – Progresser dans le sens de la résilience des territoires
Les enjeux de développement durable tels que la finitude des ressources, la nécessaire construction de sociétés plus sobres en carbone ne sont guère reliés à d’autres priorités stratégiques des territoires comme le soutien à l’activité économique et l’action sociale. Pourtant, un territoire peut être dit robuste quand il répond dans le temps aux besoins vitaux de ceux qui l’habitent et y travaillent, quand il résiste aux accidents ou aux crises qui peuvent l’affecter et quand il fournit un cadre sain, bienveillant, amical, à la vie et à l’activité humaine. Une société résiliente est donc une société qui est en capacité de s’adapter rapidement à un changement, de surmonter un traumatisme, tout en maintenant sa cohésion et des relations ouvertes avec le reste du monde. Il s’agit là d’une priorité de nature stratégique à prendre en charge de la part des collectivités locales et des organismes consulaires. Cette préoccupation étant nouvelle, progresser dans cette voie nécessite de réaliser des études préparatoires.14 – Vers une nouvelle génération d’agendas 21 après les prochaines élections locales de mars 2014
L’Observatoire national des agendas 21 locaux, à travers cette réflexion en 2013, souhaite aider les acteurs des agendas 21 locaux sur les territoires, à maîtriser tous les mécanismes précédents, à tirer les enseignements des multiples expérimentations présentées et donner une impulsion de nouvelles vagues d’innovations. Cet atelier devra déboucher sur de nouvelles priorités stratégiques et de nouveaux outils (règles comptables, modes de financement). Il faudra en tirer ensuite une extension du champ d’intervention d’une nouvelle génération d’agenda 21 et de plans climat-énergie territoriaux et surtout de schémas de cohérence territoriale (SCOT). A l’heure où il est question de créer sur les territoires des conférences d’action publique territoriale, lieu de gouvernance entre les différents niveaux de collectivités de l’action territoriale, comment les agendas 21 locaux peuvent-ils s’intégrer dans cette logique de contractualisation territoriale ? La participation citoyenne, des partenariats entre les collectivités et le milieu économique, les dispositifs d’incitation mis en place par les collectivités auprès des acteurs locaux, le développement d’indicateurs et de la culture de l’évaluation, qui font partie des agendas 21 locaux et des plans climat, peuvent contribuer utilement à cette rénovation.
