Synthèse (en français) de l’article The Economic and Legal Sides of Additionality in Payments for Environmental Services[[Publié dans Environmental Policy and Governance 27, 422–435 (2017) DOI:10.1002/eet.1770]]
Auteurs : Alain Karsenty, Sigrid Aubert, Laura Brimont, Céline Dutilly, Sébastien Desbureaux, Driss Ezzine de Blas et Gwenolé Le Velly
Les Paiements pour Services Environnementaux (PSE) se sont imposés comme un des instruments-clé dans les politiques de protection de la nature. Derrière trois lettres maintenant bien connues, les PSE abritent néanmoins des logiques différentes. Notre article propose de distinguer entre la logique de « compensation » (des coûts d’opportunité) et celle de « récompense » (pour un comportement écologique vertueux) dans les PSE. La première se rattache à une logique d’efficience économique, tandis que la seconde renvoie à des considérations de justice. Ces deux logiques sont en tension. En outre, nombre de PSE rémunèrent les producteurs pour ne pas mener des activités prohibées, ce qui introduit une autre tension, cette fois entre la logique d’incitation et le principe d’égalité devant la loi. Nous proposons une approche pour tenter de surmonter ces tensions.
Une difficile additionnalité économique
L’additionnalité est généralement abordée d’un point de vue économique, avec une attention toute particulière pour éviter que les instruments tels que les PSE ne génèrent des effets d’aubaine. L’additionnalité économique est étroitement associée à l’efficacité attendue des paiements fondés sur les résultats. Cette trinité (additionnalité économique, efficience, paiements fondés sur les résultats) a contribué à la popularité des PSE dans de grandes institutions comme l’OCDE et la Banque mondiale. La rationalité d’une telle approche est indéniable, en particulier dans une situation où les ressources financières dédiées à la conservation de la nature ne couvrent pas les besoins existants. Cependant, la mise en œuvre des PSE ne suit généralement pas les prescriptions des économistes qui mettent l’efficience au cœur de leurs conceptions des politiques publiques.
Bien que l’approche traditionnelle en économie publique recommande qu’à un instrument corresponde un objectif et un seul, les processus de décision aboutissent souvent à l’émergence d’instruments hybrides, incluant à côté des objectifs environnementaux des objectifs de réduction de la pauvreté ou des priorités autres – souvent relevant plus de raisons électorales ou pour assurer la paix sociale que pour des raisons écologiques.
En outre, la prise en en compte intégrale du critère d’efficience (« compensation ») nécessiterait d’évaluer les coûts d’opportunité des agriculteurs dans les zones ciblées, ce qui constituerait un exercice difficile et coûteux, qui devrait être mis à jour régulièrement. Certes, la cartographie des zones exposées au risque de déforestation peut constituer une sorte de proxy pour le coût d’opportunité moyen de la conservation des forêts, mais cela ne dit rien des situations hétérogènes des ménages et leurs opportunités réelles ou de leur volonté de déboiser. On ne peut donc éviter des effets d’aubaine avec des paiements basés sur des moyennes. Quant au recours aux enchères inversées préconisé par de nombreux analystes pour déterminer le montant minimum que le propriétaire foncier serait disposé à accepter comme compensation pour conserver les écosystèmes (OCDE 2011), il conduirait inévitablement à sélectionner de grands propriétaires fonciers qui ont suffisamment de terres pour n’avoir point besoin de « développer » de grandes parties de leurs domaines. Ceux-ci pourront donc se permettre d’accepter une faible rémunération – autre effet d’aubaine, en faveur des plus riches. Enfin, l’utilisation du critère d’additionnalité (avoir un coût d’opportunité significatif à conserver tel écosystème) pour sélectionner les bénéficiaires des PSE comporte un risque de chantage environnemental – ainsi que le craignent les responsables costaricains – même si la réalité de ce risque n’a pas réellement été démontrée jusqu’à présent.
Une autre difficulté pour l’application du critère d’efficience est, paradoxalement, les montants limités d’argent disponibles pour payer les PSE. Legrand et al. (2013) l’illustrent en se référant au Costa Rica où les paiements sont, dans tous les cas, trop bas pour dissuader les gens qui auraient intérêt à déboiser. Lorsque Gneezy et Rustichini (2000) proclament « Payez suffisamment, ou ne payez pas du tout », ils suggèrent que des incitations insuffisantes constituent le plus sûr moyen de créer des incitations perverses conduisant à l’éviction des motivations désintéressées caractérisant l’esprit civique.
Que l’abandon des critères d’additionnalité économique résulte de l’incapacité actuelle de satisfaire aux conditions requises pour l’efficience, ou découle d’une autre perspective qui rejetterait l’efficience au nom de l’équité sociale et environnementale (récompenser ceux qui vivent en relative harmonie avec la nature), cela reste une question ouverte et la justification avancée pour l’une ou l’autre des explications semble principalement dépendre des valeurs défendues par les différents analystes.
Une dimension juridique de l’additionnalité
Une attention particulière a été accordée dans cet article à l’absence fréquente « d’additionnalité juridique » de nombreux PSE, qui renvoie à des situations où des incitations sont proposées pour conserver la nature alors que des mesures réglementaires prohibent déjà certaines pratiques destructrices. Ce point semble déterminant pour clarifier le débat sur le risque « d’éviction des motivations désintéressées » (crowding out) qui est souvent associé aux incitations financières dans les PSE (Farley et Costanza 2010, Vatn 2010, Rico García-Amado et al. 2013).
La possibilité que des motivations intrinsèques (comportement civique) soient remplacées par des motivations utilitaristes (respect des règlements motivé par des incitations financières) est une question cruciale pour le respect de la règle de droit. Les analystes qui considèrent que les PSE sont des adjuvants utiles pour alléger le coût du respect de la réglemention restent silencieux sur la relation à long terme entre la contrainte réglementaire et les PSE : jusqu’à quand est-il socialement acceptable de rémunérer les acteurs pour le respect des lois ?
Une proposition fondée sur une segmentation territoriale et sociale
Nous avons proposé une approche de segmentation territoriale et de segmentation sociale, doublée d’une dimension séquentielle, pour surmonter la tension impliquée dans ce dilemme.
Tout d’abord, on peut envisager une segmentation territoriale dans laquelle les autorités publiques donnent, sur certains territoires, la priorité aux incitations économiques pour la conservation des actifs environnementaux, en reconnaissant le droit à l’usage des ressources des utilisateurs du foncier. Pour éviter d’importants effets d’aubaine, des plafonds de superficie ou un seuil maximum de revenus annuels peuvent être fixés pour l’éligibilité aux PSE.
Sur les autres territoires, ceux considérés comme étant de haute valeur environnementale (où sont souvent déjà établies des aires protégées), la contrainte réglementaire constituerait l’instrument de gestion dominant. Cependant, il serait nécessaire d’établir une segmentation sociale pour tenir compte des capacités différentes des ménages à respecter les règles légales restreignant l’utilisation des terres. Sur ces territoires, les PSE doivent être axés sur les investissements pour faire évoluer les pratiques agraires des catégories les plus pauvres. L’éligibilité aux paiements dans ces territoires protégés serait basée sur des seuils de revenus, en distinguant les utilisateurs les plus pauvres et ceux qui ont les moyens de se conformer à la réglementation contraignante. Dans le cas des communautés, la distinction pourrait être fondée sur leur degré de dépendance vis-à-vis des ressources naturelles de proximité pour leurs besoins fondamentaux. L’objectif serait non seulement de compenser le respect des restrictions de droits d’usage mais, surtout, de construire avec les fractions défavorisées de la population des alternatives aux activités incompatibles avec le statut d’aire protégée.
Une telle approche ne sera pas simple à mettre en œuvre, en particulier dans les pays les moins avancés, et nécessitera beaucoup de temps (souvent plus d’une décennie) et d’efforts financiers. Mais cela semble être la seule option qui inclut à la fois les objectifs de réduction de la pauvreté et ceux, à long terme, de renforcer l’état de droit. C’est aussi une façon de prévoir l’arrêt progressif des PSE, au moins de la partie destinée à « compenser » le coût de la mise en règle. Avec le temps, les PSE se fondraient dans des politiques de développement rural durable « récompensant » les pratiques écologiques et non le respect de la loi.
Références :
- Farley, J. & Costanza, R., 2010. Payments for ecosystem services: From local to global. Ecological Economics 69: 2060–2068.
- Gneezy, U. & Rustichini, A., 2000. Pay Enough or Don’t Pay At All. Quarterly Journal of Economics 115(3): 791–810.
- Legrand, T., Froger, G. & Le Coq, J.-F., 2013. Institutional Performance of Payments for Environmental Services: An Analysis of the Costa Rican program, Forest Policy and Economics 37: 115–123
- OCDE, 2011. Paying for Biodiversity: Enhancing the Cost-Effectiveness of Payments for Ecosystem Services (PES). OECD Publishing.
- Rico García-Amado, L., Ruiz Pérez, M. & Barrasa García, S., 2013. Motivation for conservation: Assessing integrated conservation and development projects and payments for environmental services in La Sepultura Biosphere Reserve, Chiapas, Mexico, Ecological Economics 89: 92–100.
- Vatn, A., 2010. An institutional analysis of payments for environmental services, Ecological Economics 69: 1245-1252.
Lire aussi par Alain Karsenty :
– Les PSE sont-ils des instruments de marchandisation de la nature ?
– Émissions, déforestation et spéculation
